30.03.2018
Имевшие допуск к государственной тайне вправе свободно выезжать за границу. Такое решение принял Европейский суд по правам человека. Подобные запреты отменены уже во всех странах Старого Света, Россия обещала упразднить их больше двадцати лет назад.
30.03.2018. АПИ — Возможности получить заграничный паспорт, отдыхать или путешествовать в другие страны сегодня лишены десятки тысяч работающих в частных и государственных организациях специалистов, военнослужащих (порой даже срочников), чиновников и иных граждан. Причем после увольнения с секретной работы их положение только ухудшается.
Согласно действующему федеральному закону в праве на выезд за границу ограничены лица, имеющие или даже имевшие допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным. Срок действия таких мер должен закрепляться в трудовом договоре. Запрет действует и после расторжения контракта, но не более пяти лет со дня последнего ознакомления с отнесенными к государственной тайне сведениями. В то же время с учетом важности и актуальности такой информации специальная межведомственная комиссия вправе продлить срок действия ограничения до десяти лет. Кроме того, всем имевшим секретность заграничный паспорт оформляется в течение трех месяцев.
Невыездными носители государственной тайны были еще в советское время, причем запрет был абсолютным. Однако в 1996 году, когда обсуждалось вступление нашей страны в Совет Европы, встал вопрос о несоответствии таких ограничений стандартам Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) согласилась на принятие России в новый союз при условии отмены архаичного для демократического общества «крепостного права».
Однако принятый в том же 1996 году новый федеральный закон, регулирующий порядок выезда граждан, предусматривал спорный запрет. Более того, в 2012 году легитимность такой меры подтвердил Конституционный суд России. Служители Фемиды пришли к выводу, что обновленная норма соответствует требованиям Совета Европы. Ведь в отличие от ранее действующей, она допускает ограничение права гражданина на выезд в случае осведомленности не с любыми составляющими государственную тайну сведениями, а только отнесенными к категории особой важности и совершенно секретными. «Приведенное правовое регулирование направлено на защиту таких конституционно значимых ценностей, как обеспечение обороны страны и безопасности государства, и, следовательно, не может рассматриваться как неоправданное», – заключил Конституционный суд России.
Вместе с тем было указано на недопустимость формального подхода к применению такого запрета. Отказ выдать заграничный паспорт гражданин вправе обжаловать в межведомственную комиссию, которая с учетом обстоятельств (степени секретности, актуальности и важности полученной информации и так далее) может сократить срок действия «крепостного права».
В свою очередь Верховный суд России признал незаконной норму ведомственной инструкции Министерства обороны РФ, обязывающую фактически всех военнослужащих и гражданский персонал получать разрешение командования на выезд из страны по частным делам. Такие требования касались даже сотрудников, не осведомленных с государственной тайной. «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом», – отмечается в решении высшей инстанции.
Жалобы в Страсбург подали сразу десять россиян, имевших допуск к государственной тайне. По их мнению, российское законодательство не дифференцирует частные и официальные поездки, а сами ограничения носят искусственный характер.
Большинство заявителей служило в Федеральной службе безопасности, но уже после увольнения не смогли получать заграничный паспорт. Причем во время службы многие заявители без проблем с разрешения руководства выезжали за границу. Например, проработавший десять лет в Краснодарском краевом следственном управлении ФСБ Александр Бурнаев совершил личную поездку в Объединенные Арабские Эмираты, тогда как после отставки для него был введен почти четырехлетний запрет. Такое решение ведомство объяснило осведомленностью бывшего сотрудника с материалами уголовного дела о краже.
Москвич Геннадий Беркович больше тридцати лет проработал в Научно-исследовательском электромеханическом институте и конструкторском бюро, которое занималось разработкой средств ПВО. Он неоднократно выезжал в заграничные командировки и дважды получал чистый заграничный паспорт. Но после увольнения – также получил пятилетние ограничение. Более того, пытаясь оспорить отказ в выдаче нового паспорта в межведомственной комиссии, инженер выяснил, что она аж с 2004 года не проводила никаких слушаний, а в 2005 году (задолго до постановления Конституционного суда России) вообще была распущена. Суды подтвердили законность ограничения, а прошлые выезды объяснили служебной необходимостью.
В наихудшем положении оказался бывший военнослужащий российской армии Игорь Болдырев. После отставки он лишился возможности посещать проживающих в Эстонии престарелых родителей. Разрешение на выезд не дали даже для участия в похоронах умершей в Таллине матери.
Представители российских властей в Европейском суде утверждали, что ограничение права граждан на выезд за границу было введено в целях защиты интересов государства. В подтверждение приводились ранее принятые в Страсбурге решения, подтверждающие приоритет интересов национальной безопасности над индивидуальными правами граждан. Тогда как заявители добровольно дали подписку касательно доступа к государственной тайне и, соответственно, приняли на себя дополнительные обременения, связанные в том числе с выездом из страны. Более того, за это они получали соответствующие материальные компенсации.
Необходимость не выпускать носителей секретов чиновники объяснили заботой о самих гражданах, так как «государству было более сложно гарантировать их безопасность на территории других стран». Тогда как конфиденциальность информации, которую знали заявители, «имела решающее значение для обеспечения национальных интересов России». Подтверждением легальности действующих в России мер представители считали опыт других стран: в Азербайджане ограничение на выезд за границу устанавливается на пять лет, в Белоруссии – определяется с учетом важности информации и степени ущерба, который повлечет за собой ее раскрытие. Некими «секретными внутренними правилами» якобы руководствуются внешнеполитическое и оборонное ведомство Греции.
Страсбургские служители Фемиды отвергли доводы чиновников, напомнив им об обязательствах, взятых нашей страной еще два десятилетия назад. «Законы учредителей Совета Европы никогда не ограничивали право своих граждан выезжать за границу в личных целях. Принятые позже государства (например – Эстония, Грузия, Венгрия, Латвия, Литва и Польша) отменили ограничения на международные поездки лицам, знающим государственную тайну, в процессе демократического перехода отказавшись от общего наследия бывшего коммунистического режима. Азербайджан последним снял такой запрет в декабре 2005 года. «Из сорока семи стран-членов Совета Европы Россия до сих пор оставалась единственным государством, которое запрещает лицам, знающим государственную тайну, выезжать за границу в личных целях. Поскольку запрет на поездки, оспариваемый в настоящем деле, не отражает установленный европейский консенсус и не имеет поддержки среди стран-членов Совета Европы, государство-ответчик обязано предоставить особенно убедительное обоснование для его поддержания. Запрет на частные поездки лиц, имеющих доступ к государственной тайне, является нарушением Конвенции», – заключил Европейский суд по правам человека.
В качестве компенсации причиненного морального ущерба большинству заявителей должно быть выплачено по пять тысяч евро. Теоретически обратившиеся в Страсбург граждане теперь вправе требовать пересмотра их судебных дел. Однако для большинства заявителей срок запрета на выезд уже давно истек, поэтому предмет спора по существу отсутствует.
Одновременно суд поручил Комитету Министров Совета Европы проработать индивидуальные и общие меры по исправлению ситуации. Хотя опрошенные АПИ эксперты сомневаются, что новое решение приведет к изменению законодательства. Министерство юстиции России уверяло, что еще в 2011 году создало специальную комиссию по подготовке требуемых поправок, но о результатах ее работы пока ничего не известно.
Также не исключено, что от бывших военнослужащих, чиновников и иных лиц, пытающихся снять спорный запрет на выезд, могут потребовать вернуть уже выплаченную за это материальную компенсацию. Ведь для тех же кадровых военных ежемесячная надбавка за работу с составляющими государственную тайну сведениями достигает 65 процентов должностного оклада. Государственные служащие, допущенные к совершенно секретным данным, получают дополнительно 30-50 процентов, особо секретным – до 75 процентов.
Специальные надбавки, правда, не более 25 процентов, предусмотрены и для проходящих срочную службу военных. Но уже несколько лет они не выплачиваются, а включены в единый фиксированный оклад (АПИ писало о проведении такого эксперимента – Военнослужащие-срочники будут получать по две тысячи рублей в месяц).
Иван Павлов, адвокат, руководитель Команды 29
В принятом 27 марта решении ЕСПЧ напомнил о «застарелых» проблемах, которые Россия не может исправить на протяжении более двадцати лет. Ведь отмена такого «крепостного права» являлась одним из условий вступления нашей страны в Совет Европы. Но оно до сих пор не выполнено. Новое решение предписывает нашей стране принять общие меры. Но учитывая текущую политическую ситуацию, я сомневаюсь, что этот вопрос как минимум в ближайшее время будет решен положительно.
Стоит отметить, что представители российских властей в ЕСПЧ такое ключевое обстоятельство рассматриваемого дела, как требования Совета Европы, по существу игнорировали. Вместо этого чиновники спорили о нарушениях в отношении конкретных граждан, пытаясь, так сказать, «завести рака за камень».
Нвер Гаспарян, советник Федеральной палаты адвокатов
Хотя запрет на частные поездки имеющих доступ к государственной тайне является нарушением Европейской конвенции, на мой взгляд, постановление ЕСПЧ не будет исполняться. В условиях беспрецедентного ухудшения отношений между Россией и «Западом» запрет на выезд осведомленных граждан продиктован политическими соображениями и они будут иметь приоритет над прецедентами страсбургского суда. ЕСПЧ при принятии решений следовало бы учитывать сложность международной ситуации и не выталкивать Россию из своей юрисдикции принятием заведомо неисполнимых актов. В итоге это негативно скажется на интересах обеих сторон.